"Zmiany w systemie emerytalnym w kilka tygodni? To przerażające"

- To przerażające, że w tak poważnych sprawach, jak zmiany w systemie emerytalnym, proceduje się kilka tygodni. Konstytucja na to nie pozwala - mówił w rozmowie z Cezarym Łasiczką dr hab. Marcin Matczak*
Cezary Łasiczka: Jest Pan jednym z autorów opinii prawnej rządowego projektu zmian w systemie ubezpieczeń społecznych przygotowanej na zlecenie Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych. Jakie są Państwa zastrzeżenia do tej ustawy?

- Ta ustawa jest sierotą konstytucyjną. Mimo zapewnień ministra Rostowskiego nie było dogłębnej analizy konstytucyjności proponowanego w niej rozwiązania. To dziwi, tym bardziej, że jest to rozwiązanie rewolucyjne. Dodatkowo, w pośpiechu legislacyjnym stan niekonstytucyjności pogłębił się. W tekście ustawy, która trafiła do Senatu, mamy zmianę dotyczącą terminu wejścia w życie ustawy. Zamiast wskazać, że ustawa wejdzie w życie w pewnym okresie po jej opublikowaniu, dokonano zmiany i podano precyzyjną datę jej wejścia w życie, czyli 1 maja. Jest to jeden z podstawowych błędów, na który wskazują konstytucjonaliści. W czasie prac legislacyjnych dodano kolejne rozwiązania, które pogłębiają niekonstytucyjność ustawy. Kiedy słyszę o sprzeczności z konstytucją, zawsze przychodzą mi na myśl rzeczy zasadnicze. Nie chcę trywializować Pana uwag do ustawy, ale data 1 maja jest do naprawienia.

- Traktuję ten przykład jako pewien symbol. Konstytucyjność można rozpatrywać na dwóch poziomach. Na poziomie tekstu ustawy ws. OFE uwagę co do niekonstytucyjności wskazało Rządowe Centrum Legislacji mówiąc, że vacatio legis jest zbyt krótkie. Istnieje jeszcze niekonstytucyjność we wnętrzu ustawy. Widać to dopiero, kiedy rozpatruje się skutki ustawy lub procedurę jej przygotowywania. Ustawodawca ma swobodę w kształtowaniu prawa emerytalnego, ale musi spełniać reguły proceduralne w dochodzeniu do swoich rozwiązań. Jeżeli rząd chce dobrze, to czy to znaczy, że może wszystko? W naszej opinii Ocena Skutków Regulacji jest niewłaściwie przeprowadzona. Ocena Skutków Regulacji została pomyślana przez państwa OECD i przyjęta przez Polskę, aby być lekarstwem na źle pojętą ideologię rządzenia. To kubeł zimnej wody na głowy rozemocjonowanych polityków.

Co oznacza niewłaściwe przeprowadzona Ocena Skutków Regulacji?

- Rząd musi zdefiniować problem i musi przedstawić wachlarz narzędzi, którymi ten problem można rozwiązać. Później musi pokazać, jakie są "za" i "przeciw" dla każdego z tych narzędzi. Na przykład, jeśli system emerytalny źle działa, to rozwiązaniem najdalej idącym mogłaby być całkowita likwidacja OFE. Innym rozwiązaniem jest czasowe zawieszenie składek przekazywanych do OFE. Można także nie zrobić nic. Kiedy wyodrębnimy te narzędzia, oceniamy, które z nich ma największą szansę na zrealizowanie celu przy najmniejszych kosztach. Jeżeli spojrzymy na Ocenę Skutków Regulacji w projekcie rządowym ws. zmian w OFE, to nie ma w niej porównania alternatyw. Jest tam arogancja polegająca na tym, że ktoś wie jak dany problem rozwiązać i nie widzi sensu, aby dyskutować nad alternatywami. Jeżeli nie dyskutujemy, możemy się pomylić.

Czy Ocena Skutków Regulacji rozwiązań dotyczących systemu emerytalnego nie jest swego rodzaju wróżeniem z fusów?

- Ocena Skutków Regulacji zakłada, że możemy zracjonalizować ingerencję ustawodawczą. Możemy na przykład uczyć się na doświadczeniach innych państw. Na tle zmian w systemach emerytalnym w innych krajach, możemy powiedzieć, że to co robi nasz rząd jest atypowe. Najbardziej typowym zachowaniem jest zawieszenie składek na pewien czas. Jest to opcja, której skutki można zbadać. Bardzo dużo mówi się o przyczynach złego stanu prawa w Polsce. Podstawowym problemem jest tu nieprzeprowadzanie Oceny Skutków Regulacji. To tak jak byśmy podejmowali nasze życiowe decyzje pod wpływem intuicji, czy chwili. To przerażające, że w tak poważnych sprawach proceduje się kilka tygodni. Konstytucja na to nie pozwala. Ustawodawca musi udowodnić społeczeństwu, że rozwiązanie, które wprowadza jest najlepsze w danej sytuacji. Jako prawnicy nie wiemy, czy rządowe propozycje są dobre czy złe - to problem ekonomistów. My wskazujemy jedynie, że polskie prawo i polska konstytucja zobowiązuje rząd do wskazania alternatyw i uzasadnienia najlepszego rozwiązania. Jakie są inne konstytucyjne zastrzeżenie do ustawy ws. zmian w OFE?

- Innym, poważniejszym problemem jest brak celu w tej ustawie. Jeśli wczytamy się w tę ustawę, uzasadnienie do niej i wypowiedzi rządzących, to można odnieść wrażenie, że rząd nie potrafi się zdecydować i daje do wyboru dwa potencjalne cele. Pierwszym z nich jest zlikwidowanie istotnego problemu w systemie ubezpieczeń emerytalnych. Drugim może być zrównoważenie budżetu i zarządzanie długiem publicznym. Ta dwoistość jest niejasna, a konstytucyjnie ma to znaczenie, ponieważ środki wybiera się w odniesieniu do celu. Jako prawnicy jesteśmy w stanie ocenić czy te środki są właściwe tylko wtedy, kiedy znamy cel ustawy. Ustawie ws. zmian w systemie emerytalnym można postawić zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji RP, który mówi o zasadzie zaufania obywateli do państwa. Rząd jest nietransparentny, ponieważ mówi, że chce naprawić pewien błąd w systemie, ale stosuje narzędzia, które wyraźnie wskazują, że chodzi o czasowe zarządzanie problemem finansowym.

A jak wyglądała Ocena Skutków Regulacji ustawy wprowadzającej reformę emerytalną w 1999 roku w stosunku do jej rezultatów?

- Ocena ta przewidywała, że zdarzy się kilka rzeczy, które pozwolą jej osiągnąć skutek, na przykład likwidacja KRUS-u, usprawnienie w zakresie wydatków publicznych. Warunki te nie zostały spełnione, więc trudno powiedzieć, że ta reforma nie przyniosła skutków, które dla niej przewidywano. Ustawa z 1999 roku była przygotowywana w taki sposób, któremu trudno zarzucić pośpiech albo arogancję. Z punktu widzenia proceduralnego tamte prace były prowadzone o niebo lepiej.

* Dr hab. Marcin Matczak - ekspert prawa konstytucyjnego gospodarczego, prawnik z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, jeden z sygnatariuszy Apelu do Senatu i Prezydenta w sprawie zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych.

Więcej o:

DOSTĘP PREMIUM